De mythe van China's schuldenvaldiplomatie

De Amerikaanse vice-president Mike Pence, minister van buitenlandse zaken Mike Pompeo en de (inmiddels alweer afgetreden) nationale veiligheidsadviseur John Bolton; alle drie hebben ze de afgelopen maanden gewaarschuwd voor de Chinese schuldenval. Ook in Nederland is men er benauwd voor, bijvoorbeeld als het gaat om investeringen in de Nieuwe Zijderoute.

De term schuldenval-diplomatie werd in 2017 voor het eerst gebruikt door de Indiase wetenschapper Brahma Chellaney. Kern van zijn beschuldiging is dat de Chinese regering andere landen overlaadt met schulden in de wetenschap dat die nooit kunnen worden terugbetaald. De bedoeling zou dan zijn om die landen tot politieke en economische concessies te dwingen, zoals het overdragen van strategische infrastructuur. Het begrip raakte snel ingeburgerd.

 

Daarbij wordt altijd hetzelfde voorbeeld genoemd: Hambantota. Dit is een regio met een gelijknamige hoofdstad in het zuiden van Sri Lanka. In 2009 besloot de toenmalige president Mahinda Rajapaksa tot de aanleg van een diepzeehaven. Het klusje werd gefinancierd door EXIM Bank of China en uitgevoerd door China Harbour Engineering Company. Prijskaartje: 1,5 miljard dollar. 

De haven liep voor geen meter; bijna geen enkel schip verkoos Magampura Mahinda Rajapaksa Port boven die van Sri Lanka’s hoofdstad Colombo. Toen de volgende Srilankaanse regering betaalproblemen kreeg, werd in 2015 besloten de exploitatie van de haven voor 99 jaar over te dragen aan China Merchants Port Holdings. Duidelijke zaak, toch? China financiert een onrendabel project. Als de leningen niet worden afbetaald komt de haven in Chinese handen.

 

Witte olifanten

Toch zijn er wel enkele kanttekeningen bij te maken. De eerste is dat het niet de keus van de regering in Beijing of enig Chinees staatsbedrijf is geweest om de haven aan te leggen. Dat was de beslissing van de Srilankaanse regering, ingegeven door de wens om het straatarme zuiden een economische impuls te geven. Niet geheel toevallig koos president Rajapaksa er vervolgens voor alle investeringen te concentreren in zijn thuisstad en machtsbasis Mambantota. Daarbij zijn mogelijk steekpenningen betaald voor de verkiezingskas van partijgenoten.

Naast de haven werden ook een cricketstadion voor 35.000 toeschouwers, een conferentiecentrum, een snelweg en een luchthaven gebouwd. Dat zijn stuk voor stuk witte olifanten. In het stadion zijn sinds de opening maar vier wedstrijden gespeeld. De snelweg is grotendeels ongebruikt en vorig jaar staakte Fly Dubai zijn vluchten op Mattala Rajapaksa International Airport. Er is nu geen enkele maatschappij meer die lijnvluchten op Zuid-Sri Lanka uitvoert. Het zal geen verwondering wekken dat het vliegveld zwaar verlieslatend is. Dat kwam onlangs in Indiase handen. Maar daar hoor je dan weer niemand over.

 

Gek genoeg is het niet de afbetaling van de haven geweest die ertoe heeft geleid dat de Srilankaanse overheid de exploitatie aan een Chinees bedrijf heeft overgedragen. Voor de aanleg zijn in de periode 2007 tot 2016 meerdere kredieten bij EXIM Bank of China afgesloten.

Daarbij is afgesproken dat pas na vijf jaar zou worden begonnen met het betalen van rente en aflossing. Voor een deel van het krediet wordt nu dus nog helemaal niet betaald. Zelfs als de volledige kredietsom bij elkaar wordt opgeteld, maken de leningen voor de haven nog geen vijf procent uit van de totale buitenlandse schuld van Sri Lanka.

 

Schuldenberg 

Het land heeft dus aanzienlijk meer schulden. Leningen bij de Aziatische Ontwikkelingsbank (14 procent), Japan (12) en de Wereldbank (11) zijn allemaal groter in omvang dan de schuld van circa acht miljard dollar bij China (10 procent). Maar de grootste schuld is aangegaan op de internationale kapitaalmarkt (39 procent). Door opeenvolgende regeringen zijn steeds meer staatsobligaties uitgegeven om een groeiend overheidstekort te financieren. Overigens is ongeveer tweederde van die staatsobligaties in Amerikaanse handen.

Daar ging het in 2015 mis. Terwijl de inkomsten uit export, buitenlandse investeringen en toerisme stagneerden, wilden Sri Lanka’s schuldeisers geld zien. De regering in Colombo zag zich geconfronteerd met een acuut gebrek aan buitenlandse deviezen (voornamelijk dollars). Een van de opties was de exploitatierechten van de haven in Hambantota voor 1,12 miljard dollar te verkopen. Met de deal is geen dollarcent gebruikt om het krediet bij EXIM Bank of China af te lossen. Sri Lanka heeft er cash voor gekregen om aan zijn verplichtingen op de kapitaalmarkt te voldoen.

 

En de haven zelf? Die ligt er uiteraard nog gewoon, hij is nog steeds volledig in Srilankaanse handen, ondanks dat hij nu door Chinezen wordt geëxploiteerd. Een grote wereldhaven zal het nooit worden, maar China Merchants Port Holdings heeft wel iets goed gedaan. Er is geïnvesteerd in containerkranen. Tegenwoordig doen regelmatig schepen de haven aan. Het is zelfs een internationaal distributiepunt in de Indische Oceaan voor voertuigen geworden.

Waar het de havenautoriteiten op eigen kracht niet lukte om business aan te trekken, zag China Merchants Port Holdings wel mogelijkheden. Dat is niet zo gek. Want het bedrijf exploiteert niet alleen havens, maar is zelf ook reder. Zo’n investeerder brengt dus zijn eigen goederenstroom mee. Hetzelfde zagen we dichter bij huis in Piraeus. De Griekse regering moest (gedwongen door de Europese Unie) staatseigendommen privatiseren. Geen westers bedrijf had belangstelling voor de noodlijdende haven. De Chinese reder Cosco wel. Die liet namelijk voortaan zijn eigen containerschepen in Griekenland aanmeren.

 

De Srilankaanse autoriteiten hebben onlangs zelfs nieuwe investeringen in Hambantota aangekondigd. Een grote investeerder uit India, Accord Group, gaat er voor 3,85 miljard dollar een olieraffinaderij neerzetten. Het lijkt erop dat de staatsoliemaatschappij van Oman een belang van 30 procent in het project zal nemen. Dat is nog niet bevestigd, maar Oman’s olieminister was er wel bij toen de eerste schop de grond in ging.

Dat betekent uiteraard meer schepen die de haven aandoen. Tankers met ruwe olie uit Oman en chemicaliën- en benzinetankers voor de exportmarkt. Anders dan veel doemdenkers dachten is Hambantota ook geen basis voor de Chinese marine geworden. Sterker nog: de Srilankaanse marine hield in april vanuit hier nog een gezamenlijke oefening met Amerikaanse collega’s.

 

Globalisering met Chinese karakteristieken

Hambantota is dus misschien bij nader inzien niet het meest overtuigende voorbeeld van de Chinese schuldenval. Dat roept de vraag op: zijn er andere voorbeelden? De Amerikaanse wetenschapper Deborah Bräutigam heeft daar onlangs onderzoek naar gedaan. Zij is algemeen directeur van het China-Africa Research Initiative van de Johns Hopkins School of Advanced International Studies, en de auteur van onder meer The Dragon’s Gift: The Real Story of China in Africa.

In april schreef zij in The New York Times een opinie-artikel over haar bevindingen. Zij komt tot de conclusie dat China’s kredieten meestal een economisch doel dienen, geen strategisch. “Ja, de schuldenlast stijgt in opkomende economieën. En China’s leningen aan het buitenland zijn, voor het eerst in de geschiedenis, onderdeel van dat verhaal. Maar onderzoekers hebben weinig bewijs gevonden voor een patroon dat erop wijst dat Chinese banken, in opdracht van de overheid, opzettelijk teveel geld uitlenen of verliesgevende projecten financieren om strategische belangen voor China zeker te stellen. […] Het idee dat de Chinese overheid schuld strategisch inzet, wordt niet door feiten ondersteund. China’s Nieuwe Zijderoute is geen schuldenvaldiplomatie; het is gewoon globalisering met Chinese karakteristieken”, aldus Bräutigam. 

 

Volgens gegevens van de Wereldbank hebben de regeringen van 190 landen eind 2017 samen 184 biljoen dollar geleend (een biljoen heeft 12 nullen, dus 184.000 miljard). Dat is meer dan twee keer zoveel als het bruto nationaal product van die landen samen. Grote landen lenen het meest. De drie grootste economieën ter wereld (de Verenigde Staten, China en Japan) zijn goed voor ongeveer de helft van alle overheidsschuld. Andere landen lenen in steeds hoger tempo meer.

Zo goed als in kaart is gebracht hoeveel schuld nationale staten hebben, zo ondoorzichtig is de wereld van kredietverstrekkers. Grote internationale organisaties als de Wereldbank, het IMF, de Aziatische Ontwikkelingsbank en de relatief nieuwe Aziatische Infrastructuur Investeringsbank publiceren wel keurig de miljarden die zij uitlenen en de projecten die daarmee worden gefinancierd. Maar een overzicht van hoeveel landen, banken en institutionele beleggers krediet aan regeringen verstrekken ontbreekt. Economen zien wel dat het aandeel van China groeiende is. Maar evident is dat China bepaald niet de enige schuldeiser van landen is.

 

‘Gele gevaar’

Dan blijft over de vraag waarom juist China het verwijt treft dat zij andere landen met onaflosbare schulden opzadelt. Twee wetenschappers uit Hong Kong, dr. Barry Sautman en dr. Yan Hairong, hebben daar een uitgesproken idee over. Zij schrijven momenteel een boek over China’s schuldendiplomatie. Hun hoofdstuk over Hambantota is als voorpublicatie op 6 mei verschenen in South China Morning Post. 

Zij schrijven dat westerse landen vrezen dat hun machtsmonopolie wordt aangetast door de opkomst van China en – bewust of onbewust - Chinafobie voeden - angst dat de Chinezen de wereld willen veroveren: “De mythe over het Gele Gevaar die tot 50 jaar geleden in zwang was ontstond 150 jaar geleden en barstte van huiveringwekkende verhalen over Chinezen die met opium de westerse maatschappij wilden ondermijnen”, schrijven de auteurs. “De ‘Chinese schuldenval’ is een metafoor voor dat verslavingsverhaal. China zou in ontwikkelingslanden een gewenning aan schuld creëren. […] Er is echter geen enkel land dat afstand heeft moeten doen van waardevolle activa of dat een deel van zijn soevereiniteit heeft moeten inleveren voor de aflossing van Chinese infrastructuurleningen.”

 

Valt er dan niets aan te merken op de manier waarop China in de wereld met de geldbeurs schudt? Natuurlijk wel. China stelt geen lastige vragen over corruptie, milieuvervuiling of mensenrechten. Dit is natuurlijk ook precies de reden waarom veel autoritaire machthebbers als ze de keus hebben liever met China zaken doen boven westerse donoren.

China brengt vaak zijn eigen aannemers mee om de gefinancierde projecten te realiseren. Die vliegen weer vaak hun eigen mensen in, zodat lokale werknemers niet van de bouw meeprofiteren. Als er al lokaal personeel wordt ingehuurd, worden die niet altijd even goed behandeld. En natuurlijk gebeuren er ook weleens gekke dingen en onverkwikkelijke zaken als er met Chinezen zaken worden gedaan.

 

China investeert graag in infrastructuurprojecten, omdat dit andere economische activiteiten mogelijk maakt en de transportkosten drukt. Het is een beproefd recept waarmee in eigen land succes is geboekt. China laat zich graag terugbetalen in de vorm van voedsel of grondstoffen. Dat is anders dan veel westerse donoren dat doen. Maar per saldo maakt het natuurlijk niet zoveel uit of een land die eerst verkoopt op de wereldmarkt en de opbrengst gebruikt om rente te betalen en schuld af te lossen.

Krijgt China daarmee invloed in de wereld? Vast wel. Iedere regering zal alert zijn op de hand die voedt. Maar dat maakt die regeringen nog niet tot willoze vazallen van Beijing. Zij streven – net zoals China – hun eigenbelang na. Dat betekent dat ze ook nee kunnen zeggen tegen Chinese investeringen. Of voor een andere financier kunnen kiezen. Maar het verhaal dat de centrale regering in Beijing een strategie hanteert om landen op te schepen met onbetaalbare schulden, dat is vooralsnog echt een mythe gebleken.

 

Dit artikel verscheen in het herfstnummer van China Nu, het blad van de Vriendschapsvereniging Nederland-China.

maandag 7 oktober 2019